סימפוזיון: הגנה על אזרחים בסכסוכים תוך-מדינתיים: מורכבות, אתגרים ודרכי התמודדות

בית ספר לאודר לממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה, המרכז הבינתחומי הרצליה, מרץ 2016

 

מבוא

ירון סלמן

 

סימפוזיון זה הוא אסופת מאמרים שהוצגו במסגרת יום עיון שנשא את השם "הגנה על אזרחים בסכסוכים תוך-מדינתיים: מורכבות, אתגרים ודרכי התמודדות", שנערך במרכז הבינתחומי הרצליה בחודש מרץ 2016. סוגיית ההגנה על אזרחים בסכסוכים פעילים בעשור השני של המאה העשרים ואחת אקטואלית ורלוונטית בזירה הבין-לאומית יותר מאי פעם לנוכח מספרם הרב של הסכסוכים האלימים הפנימיים בכל רחבי העולם והשלכותיהם. היו אלו האסונות ההומניטריים שהתרחשו במהלך סכסוכים פנימיים בשנות התשעים (ברואנדה, בבוסניה, בסומליה ובסיירה לאון) שהדגימו היטב את אוזלת ידה של הקהילה הבין-לאומית אך גם את הצורך המתעצם לפעול על מנת לצמצם מקרים של הרג המוני. ממחישים זאת ביתר שאת האסונות ההומניטריים המתרחשים בימינו במהלכם של סכסוכים פנימיים בולטים ברפובליקה הדמוקרטית של קונגו, בדרום סודן, במאלי, ברפובליקה המרכז אפריקאית, בתימן, בלוב ובסוריה. בשנת 2015 התחוללו 49 סכסוכים פנימיים, וב-20 מתוכם זכה לפחות אחד מן הצדדים המעורבים לתמיכה צבאית חיצונית. 97,000 בני אדם מצאו מותם במהלכם, 45,000 מתוכם בסוריה.[1] בהקשר זה יש גם לציין את ההרס המוחלט של המדינות ומוסדותיהן ואת גלי הפליטים והעקורים הנמלטים מאזורי הקרבות, ונשאלת השאלה מה יכולה הקהילה הבין-לאומית לעשות לנוכח האסונות ההומניטריים הללו.

יתרה מכך, הדיון בסוגיית הגנה על אזרחים במוקדי סכסוכים חשוב במידה רבה גם משום שהוא כולל בתוכו מנעד רחב של נושאים, שהבולטים בהם הם דיפלומטיה ויישוב סכסוכים; תהליכי קבלת החלטות בזירה העולמית; התערבויות חיצוניות בסכסוכים תוך-מדינתיים; משפט בין-לאומי; ביטחון לאומי וביטחון אנושי(Human Security) ; ריבונות אל מול התערבות; תקשורת המונים; זכויות אדם ואזרח; וארגוני זכויות אדם. בכך נוגע הנושא במגוון רחב של תחומי מחקר המרכיבים את הדיסציפלינה של היחסים הבין-לאומיים, וכן בתחומים הרבים המייצגים אף את העשייה היישומית של ארגוני זכויות אדם הפועלים במוקדי סכסוכים תוך-מדינתיים.

סוגיית ההגנה על אזרחים במוקדי סכסוכים תוך-מדינתיים התפתחה בהדרגה בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים עם העלייה במספר הסכסוכים הפנימיים בעולם לצד הירידה במספר המלחמות הבין-לאומיות, והחלה לצבור תאוצה בעשור הראשון של המאה העשרים ואחת ככל שאזרחים הפכו להיות מטרות לפגיעה מכוונת מצד כל הצדדים הלוחמים. הניסיון לספק הגנה לאזרחים בסכסוכים תוך-מדינתיים בימינו, המתאפיינים במעורבות גדלה של האוכלוסייה האזרחית העומדת במוקד העימות כיעד למתקפה וכגורם לחץ על מקבלי ההחלטות, נתקל למן תחילת הדרך באתגרים מורכבים כגון חוסר רצון פוליטי לקדם ענייני זכויות אדם; הפרות של זכויות אדם ושלל פגיעות באזרחים מצד כל הצדדים המעורבים – ממשלות ושחקנים לא מדינתיים כאחד; התקפות על ארגוני זכויות אדם שהפכו למטרות לגיטימיות בחלק ממדינות היעד; והתכחשות לאחריות מצד כל הצדדים לרבות ממשלות מכהנות, שלא אחת אף מערימות קשיים ומונעות נגישות לאזורי קרבות והגשת סיוע לאזרחים.

לצד האתגרים הללו דומה כי קיים אתגר מרכזי נוסף הטמון בעיקרון בסיסי של המשפט הבין-לאומי, אשר לפיו אין לגורמים חיצוניים זכות להתערב בענייניהן הפנימיים של מדינות ריבוניות. כך נוצר למעשה מתח בין הרצון של הקהילה הבין-לאומית להגן על זכויות אדם (ולשמור על הסדר האזורי והעולמי) ובין הבעיה החוקית הנובעת מהפרת ריבונותן של מדינות שבהן מתחוללות מלחמות אזרחים. חרף ההתקדמות המשמעותית בעשור האחרון נראה כי אתגר זה ממשיך להעיב על הניסיונות של מדינות ושל שחקנים לא-מדינתיים לפעול לשם הצלת אזרחים במוקדי סכסוכים. אתגר זה, המבטא את המתח בין התערבות חיצונית לגיטימית לבין ריבונות לגיטימית, מצביע על פרדוקס בזירה העולמית: מחד גיסא, למערכת הבין-לאומית הגלובלית יש עניין עמוק לשמר את עליונותן הרעיונית של מדינות הלאום, כארגון החברתי הגבוה ביותר בהיררכיה, וכן את שלמותן הטריטוריאלית. מאידך גיסא, המערכת הבין-לאומית שזורה בעשרות מקרים של התפרקות של מדינות שלמעשה אינן מצליחות לקיים את התנאים הבסיסיים של מדינתיות מתפקדת. מתח זה – יציבות המערכת הבין-לאומית אל מול מציאות אמפירית מורכבת – יוצר דילמות מהותיות בתהליכי קבלת ההחלטות בזירה העולמית.

חרף הקשיים והאתגרים הללו אפשר בכל זאת להצביע על שלושה מאמצים עיקריים הקשורים זה בזה שנעשים בזירה הבין-לאומית לשם הגנה על אזרחים: הראשון הוא המאמץ ליישום הנורמה להגנה על אזרחים – Responsibility to Protect – שהתפתחה בתחילת שנות ה-2000. הרעיון המרכזי מאחורי הנורמה הוא שריבונות אינה רק זכות של מדינות אלא משתמעת ממנה גם חובתן להגן על אזרחיהן, וכאשר מדינות אינן מסוגלות או אינן רוצות לעשות זאת, חלה חובה על הקהילה הבין-לאומית להתערב ולהציל אזרחים במקרים של אסונות הומניטריים. המקרה של סיירה לאון בסוף שנות התשעים היה הניסיון הראשון המשמעותי של הקהילה הבין-לאומית ליישם את הנורמה, ובהשראתה פרס האו"ם כוח הגנה על אזרחים במדינה. המאמץ השני מתבסס על מערך ה-DPKO של האו"ם,[2] שאחראי על פריסתן של משימות שלום במוקדי סכסוכים פעילים בכפוף להחלטות מועצת הביטחון. המאמץ השלישי מתבסס על מערך ה-DDR של האו"ם,[3] המנסה לסייע לחברות שסועות לשקם עצמן במסגרת תהליך יישוב הסכסוך בתום הקרבות באמצעות פירוק הלוחמים מנשקם ושילובם בחזרה לחברה כאזרחים, כמו במקרים של אל-סלוודור ושל מזרח סלבוניה בקרואטיה בתחילת שנות התשעים. המאמרים באסופה זו משקפים את הגיוון המאפיין את הנושא ומדגימים היטב את האתגרים, המורכבויות השונות ודרכי ההתמודדות האפשריות.

במאמר הראשון בקובץ מציג בנימין נויברגר את השינוי שחל בצורות הלחימה ב-25 השנים האחרונות, שבמסגרתו הסכסוכים "החדשים" לא רק מאיימים על השלום האזורי והעולמי אלא לרוב גם כרוכים במעשים של הרג המוני ובאסונות הומניטריים. המאמר מבחין תחילה בין מלחמות בין-מדינתיות, מלחמות פנימיות, מלחמות אזרחים ומלחמות אחים, ובהמשך מנתח את הקשר בין סכסוכים פנימיים ורצח עם תוך התבוננות על המקרה של יבשת אפריקה בתקופה הקולוניאלית ובתקופה הפוסט-קולוניאלית. בניסיון לספק הסבר הולם לריבוי המקרים של רצח עם באפריקה המאמר מתמקד בממד האתני תוך התייחסות למקרי בוחן רבים, כמו למשל דרום-מערב אפריקה/נמיביה, מזרח אפריקה הגרמנית/טנזניה וקונגו הבלגית בתקופה הקולוניאלית; וגם רואנדה, זימבבווה, קניה, אנגולה, ניגריה/ביאפרה, וסודן/דרום סודן/דרפור בתקופה הפוסט-קולוניאלית. המאמר מדגים את הממד של הרג המונים במסגרת של סכסוכים תוך-מדינתיים ומלחמות אזרחים, וממחיש את הצורך הגובר בפעולה מטעמה של הקהילה הבין-לאומית לשם הגנה על אזרחים במקרים שבהם המדינות אינן רוצות או אינן יכולות לעשות זאת בעצמן.

שני המאמרים הבאים מתארים את האתגרים הניצבים בפני הקהילה הבין-לאומית בניסיונותיה לספק הגנה על אזרחים בשתי מלחמות אזרחים עקובות מדם המתחוללות בימינו. שניהם אף מדגימים היטב את הדילמות ומארג השיקולים העומדים בבסיס כל החלטה על התערבות במקרים של סכסוכים פנימיים על מנת להושיט סיוע לאזרחים, והם מצביעים על כך שלא פעם שיקולים הנקשרים במבנה הפוליטיקה העולמית מאפילים על שיקולים הומניטריים. אייל זיסר טוען במאמרו כי מלחמת האזרחים בסוריה היא ביטוי לכישלון הקהילה הבין-לאומית לפתור סכסוכים ומשברים, ובעיקר להושיט סיוע למיליונים במצוקה. במאמר, המנתח את האסון ההומניטרי במסגרת מלחמת האזרחים בסוריה, נטען כי כישלון זה הוא פרי של שיתוק מובנה במוסדותיה של הקהילה הבין-לאומית, וכן של חוסר עניין ואף רפיסות מוסרית שלה לנוכח האתגר. המאמר מבקר את התייחסותה של הקהילה הבין-לאומית ומראה כיצד לנוכח הטרגדיה האנושית שפקדה את סוריה בלט החידלון וחוסר המעש שלה, ומנתח כיצד מדינות וגופים בין-לאומיים שותקו נוכח היקף הטרגדיה כמו גם מורכבות המלחמה וחוסר היכולת – ואולי אף חוסר הרצון – להבחין בין "טובים" ל"רעים" בלחימה הניטשת בסוריה.

בדומה לכך, מאמרה של יהודית רונן מציג תמונת מצב עדכנית של הנעשה בלוב. הדיון המרכזי מוקדש לבחינת הסבל האנושי הנמשך במדינה המתפוררת וכן לניתוח הגורמים הפנים-מדינתיים לכישלון להגן על האזרחים ולחלצם ממערבולות המלחמות. כמו כן, המאמר בוחן את גורמי הכישלון ואת הבעיות המונעות מן הקהילה הבין-לאומית, המצוידת ב"ארגז כלים" ייעודי, להגן על האזרחים בלוב, לתת מענה למצוקותיהם הקשות ולקדם את לוב אל עבר הסדר מדיני. האנרכיה המשתוללת ושפיכות הדמים מדגישות את ממדי הסבל של האוכלוסייה האזרחית הלובית, הנכתשת בין הפטיש של מלחמת האזרחים והסדן של "המדינה האיסלאמית".

לאחר הצגת השינוי בצורות הלחימה בתקופה שלאחר המלחמה הקרה ובחינת השפעותיו על האוכלוסיות האזרחיות בשני מקרי בוחן בולטים של סכסוכים תוך-מדינתיים, מאמרי שלי סוקר בכל זאת את המאמצים הנעשים בזירה הבין-לאומית על מנת להתמודד עם האתגר. המאמר עוסק בכלי המרכזי העומד לרשות הקהילה הבין-לאומית – מבצעי שלום המשוגרים מטעם האו"ם למוקדי סכסוכים, ומתאר בהרחבה את משימות השלום ב-25 השנים האחרונות ברחבי העולם. המאמר מציג את השינוי שחל באופי המשימות ומנתח את הסיבות שעמדו בבסיס המעבר ממשימות "מסורתיות" למשימות "רב-ממדיות" ולמשימות אכיפה והגנה על אזרחים.

כוחות שמירת שלום מטעם האו"ם הם אמצעי חשוב, אם לא עיקרי, של הקהילה הבין-לאומית בניסיון להתמודד עם הסכסוכים הפנימיים הרבים בימינו ולשמור על הביטחון הקיבוצי. השינוי שחל באופי המשימות מעיד כי בשנים האחרונות הקהילה הבין-לאומית, האו"ם ומועצת הביטחון נכונים יותר ויותר לפרוס משימות מדור שלישי, קרי משימות אכיפה והגנה על אזרחים, כפועל יוצא של הכרה בטעויות עבר, למידה והתאמה רעיונית-תפיסתית של מטרות האו"ם במציאות משתנה. המאמר מתייחס גם לביקורת ולשאלות הנוקבות בדבר תרומתם, נחיצותם וחיוניותם של כוחות שלום במוקדי סכסוכים בתקופה שלאחר המלחמה הקרה. זאת לאור כישלונות צורמים בעבר ומקרים של התנהגות לא הולמת מצד אנשי שמירת שלום בשטח, לצד מורכבויות אחרות, דוגמת שאלת הגישה הסובייקטיבית המנחה לא פעם את שיקולי ההתערבות של מועצת הביטחון במוקדי סכסוכים, שבמידה רבה האפילו על תרומתם של כוחות השלום. עם זאת, מסקנת המאמר היא שהמעבר ממשימות "מסורתיות" למשימות "רב-ממדיות" ולמשימות אכיפה והגנה השפיע באופן ניכר על היכולת לצמצם את הפגיעה באזרחים במהלך סכסוכים פנימיים פעילים.

המאמר החותם סימפוזיון זה הוא מאמרו של שאול שי, המציג זווית ראייה נוספת ודן בנושא של אזרחים בעימות א-סימטרי תוך התבוננות במקרה של ישראל אל מול ארגון חיזבאללה וארגון חמאס. במאמר מנותחת העדפת השחקנים התת-מדינתיים לפעול מתוך סביבה אזרחית במטרה להגן על יכולות השיגור שלהם מפני תקיפה אפשרית, לאור הערכתם כי לצה"ל יהיה קשה לפעול בסביבה הזאת באפקטיביות בשל הרצון למנוע פגיעה באזרחים לא מעורבים. המאמר מדגים כיצד החזית האזרחית הופכת בעימותים הא-סימטריים בימינו לחזית עיקרית, ומנתח את המענה האינטגרטיבי ברמה הלאומית לאתגר תוך פירוט תפיסת ההפעלה הצה"לית על חמשת נדבכיה, שמטרתה להגן על אזרחי המדינה מירי בלתי מובחן של טילים ורקטות לתוך מרכזי אוכלוסייה.

מטרת המחקרים היא אפוא להציע דיון מקיף בדבר הצורך בהגנה על אזרחים במהלך סכסוכים תוך ניסיון להתמודד עם שאלות נוקבות: מה מסביר את הצורך בהגנה על אזרחים בעת הנוכחית? האם אפשר להצביע על מגמות בניסיון להגן על אזרחים במהלך 25 השנים האחרונות? כיצד משפיעה התמוטטות היציבות המדינתית על היקף האסונות ההומניטריים? כיצד אפשר ליישב את המתח בין הצורך הנורמטיבי להתערב כדי להגן על זכויות אדם ובין העיקרון המשפטי הבין-לאומי האוסר להפר ריבונות מדינתית? ומהם הכלים העומדים לרשות הקהילה הבין-לאומית בניסיונה להציל אזרחים? בניסיון להשיב לשאלות הללו, המחקרים בקובץ זה בוחנים את סוגיית ההגנה על אזרחים מזווית מקורית ומעמיקה תוך מיקוד בנושאים בולטים המשקפים במידה רבה את הגיוון המאפיין את הסוגיה בעת הנוכחית. על כן אנו סבורים שערכה התיאורטי והאמפירי של אסופת המאמרים בקובץ זה נובע בעיקר מכך שהם מספקים בחינה שיטתית של נושאי מחקר מרכזיים בתחום, החל בהצגת האתגר שמציבים סכסוכים פנימיים בפני הקהילה הבין-לאומית, דרך ניתוח מקרי בוחן בולטים בתקופתנו המתארים אסונות הומניטריים הנובעים מהתפרקות של מדינות, ועד להצגה וניתוח של דרכי ההתמודדות והניסיון לספק הגנה על אזרחים הן במישור הבין-לאומי והן במישור הפנים-מדינתי, זאת מעבר לחשיבותו הנורמטיבית הרבה של הדיון בנושא.